La loi n'interdit pas la vente occasionnelle, à ce que je sache.
Entre particuliers et éventuellement pour une entreprise privée. (et encore, c'est compliqué pour le second cas). Ce qui n'est pas son cas. C'est quand même pas compliqué à comprendre. Son potentiel "client" est une office de tourisme, donc en gros la Mairie. Pas un quidam. Premier point.

Ensuite, il ne se contente pas de vendre une image, il doit en céder les droits d'exploitation. Ce qui est encore autre chose. Deuxième point.

L'un étant intimement lié à l'autre aussi. Troisième point.

Bref, on est loin d'une vente sur le Bon coin… D'autant que, encore une fois, ce n'est pas une vente mais une cession de droits. Ce qui n'est pas la même chose. Vous mélangez tout.

Il suffit d'établir une facture sur laquelle sont indiquées les conditions d'utilisation et le prix convenu. Un point c'est tout.
Non, pas "un point c'est tout" car ce n'est pas possible. En France, pour établir une facture il te faut un numéro de Siret, donc être enregistré au registre du commerce et des sociétés, etc... Personne ne peut s'amuser à faire des factures "comme ça". Où tu as vu ça?? De plus, étant une collectivité territoriale, ils font ça carré, donc sa facture bidon, ils vont vite la lui retourner.

Enfin, il faut savoir aussi que même dans les règles de l'art, il faut relancer en moyenne 3 fois pour se faire payer (je parle pour les organismes d'état). Alors avec sa facture faite sur un bout de la nappe de la table…

Une utilisation illimitée peut n'être que faible.
Absolument pas. Une utilisation illimitée (ce qui au passage je le répète aussi est illégal) ne conditionne en aucun cas le fait que l'utilisation en devient automatiquement faible.